早在1991年，杰瑞-布鲁克海默就开始与制片搭档唐-辛普森着手筹拍《全民公敌》。“本片剧本的创作过程历时漫长，”布鲁克海默回忆说：“我们起初的构思只是一个男子的电子身份被盗并受人控制，在编剧大卫-马可尼笔下，影片故事逐渐延伸至制度化信息搜集领域。”按照布鲁克海默和辛普森的要求，马可尼展开了广泛而深入的研究，他说：“经过一番调查，我最终想到了在当时还鲜为人知的国家安全局，他们的绰号是‘无此机构’。可随着研究的不断深入，我越发无迹可寻，于是我意识到国家安全局完全可以成为影片故事中最强有力的对手，如果将此构思融入《英雄不流泪》式的故事，一定会造就出一部优秀的电影。”布鲁克海默补充道：“我一直对触及个人隐私的问题很感兴趣，当今的科技无所不能，我认为公众并没真正意识到个人隐私正岌岌可危，而我们又有必要保卫领土和国民。虽说国家安全局对个人隐私无孔不入，可他们在反恐方面发挥着重要作用。”

　　尽管托尼-斯科特非常看好本片题材，但拿到剧本初稿的他却回绝了布鲁克海默的邀请。不过最终，坚持不懈的布鲁克海默还是争取到了他与斯科特的第五次合作。“从《壮志凌云》开始，我们已经打造出多部精彩作品，”布鲁克海默说，“托尼具有与演员合作的出色天赋，他擅于挖掘演员潜力，从而让他们有机会超常发挥。托尼还精通叙事技巧，了解剧本背后的戏剧张力，他已经出落成为一名成就非凡的导演，而不仅仅是卓越的视觉艺术家。”当时正在寻求突破的斯科特说：“我一直非常喜欢有关监视的构思，特别是距地面数百英里的卫星监视，我还是《英雄不流泪》和《窃听大阴谋》的超级影迷，希望拍摄出一部同类型电影。”

　　在斯科特签约之后，制片方立即找到了威尔-史密斯，双方一拍即合，而吉恩-哈克曼的加盟却是一波三折，因为他曾三次拒绝担纲出演，后来斯科特亲自致电给哈克曼，提起了合作《红潮风暴》的难忘经历，哈克曼才终于欣然应允。在设计强-沃特饰演的国安局官员托马斯时，影片主创采纳了曾效力于国安局的技术顾问拉里-考克斯（Larry Cox）的构思。另外，前联邦缉毒署特工唐-费拉罗恩（Don Ferrarone）也为影片提供了大量珍贵素材，影片监制查德-欧曼说：“唐曾赴泰国、越南、香港和缅甸执行任务，我们由此得到了很多技术和创作素材，在影片的高潮段落中，我们还借鉴了他的亲身经历。”

　　斯科特和布鲁克海默不想让片中的国安局成为罪恶的化身，而是希望在组织内部创造出一种欺诈元素。所有布氏电影都以逼真为宗旨，本片亦不例外，可当制片方最初请求国安局协助拍摄时，却被后者拒之门外。经过编剧大卫-马可尼的游说，布鲁克海默、斯科特、监制安德鲁-Z-戴维斯和艺术指导本杰明-费尔南德兹终于获准参观国安局总部，但前提是不得与任何工作人员交谈。戴维斯回忆道：“那是一次异常严格的神秘之旅，在重重约束下，我们不得更改参观路线，而且所有私人办公室都空无一人。相比之下，我们的中情局之旅就轻松多了，因为他们有专门接待媒体的公关部。”在中情局公关部主任的安排下，影片主创曾多次造访兰利总部，而威尔-史密斯的出现甚至轰动了这叱咤全球的情报机构。监制查德-欧曼说：“那真是让人难以置信，应该没人知道我们会去参观，因为威尔不想兴师动众，可当他们打开大门时，大厅中已经站满了手持威尔照片的工作人员，他们都希望得到威尔的亲笔签名。在长达4小时的参观过程中，威尔始终被影迷们簇拥着，当我们离开时，威尔的裤子都被扯破了。”

本片故事取材于詹姆斯-班福德（James Bamford）在1983年出版的小说《The Puzzle Palace》和《巴尔的摩太阳报》在1995年刊登的系列报道。
汤姆-克鲁斯因签约出演《大开眼戒》而无法出演本片。
梅尔-吉布森曾是扮演迪安的最初人选。
西尔维斯特-史泰龙曾有望出演本片。