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职业化乞讨人员经常聚集在繁华路段以令人反感的方式阻拦行人乞讨，影响社会秩序；有的甚至利用乞讨之便，白天探路，晚上盗窃，给人们的生命财产带来威胁；有的乞讨人员实施诈骗、抢劫等违法犯罪活动；有的拐骗引诱少年，甚至胁迫摧残儿童作为他们乞讨生财的工具。
昨天，记者从北京市政协了解到，经过三个多月调研，市政协社会和法制委员会与民革、民建、台盟市委联合提交了《关于加强我市对流浪乞讨人员管理和救助工作的调研报告》。这份报告已在十届政协十四次主席会议上通过。
政协委员们建议：划定“禁讨区”或“限讨区”、对城八区流浪乞讨人员进行摸底、修改和完善《救助管理办法》，从源头上根治乞讨现象。
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乞讨人员来自22个省市区
该调研报告对本市流浪乞讨人员的救助管理工作现状进行了详细分析。自《收容遣送办法》废止后，我市街头流浪乞讨人员大幅增加。据对北京地区街头238名乞讨人员所作的一项地域来源抽样调查结果显示：本市乞讨人员共来自全国22个省、市、自治区，多为经济欠发达地区。
根据调查，乞讨人员行乞方式可分为以下五种：一是沿街哀求苦讨；二是在街头展示残疾或畸形的肢体，以取得路人怜悯，哀告乞讨；三是以天灾人祸、本人落难、家人生病、无钱就医或无钱交纳学费等为由进行乞讨；四是以吹笛拉琴、唱曲卖艺等方式行乞，此类人员中盲人居多；五是以纠缠尾随、抱腿蹭灰、强拉硬拽等方式向路人强讨恶要，此类人员中以受人暗中唆使的未成年人最为突出。
调查结果显示，自2003年8月1日以来，针对生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作，本市目前已建立了19个救助管理机构，总床位868张。截至2004年4月1日，共救助5149人，平均每月644人，已离站5039人，占总人数的97．9％，18个区县都有流浪乞讨人员获得救助。
乞讨人员大多拒绝救助
报告中也指出，《收容遣送办法》废止后，我市流浪乞讨人员大量增加。据统计，在全市公安机关告知的流浪乞讨人员中，自愿接受救助的仅占15％，而85％的乞讨人员拒绝救助，这类人员中有很大一部分属于职业化乞讨人员。
委员们认为，我市职业化乞讨人员的大量增加也造成很多不良影响，由此引发的治安案件和违法犯罪活动较多。同时也影响市容环境和交通秩序。而职业化乞讨人员常聚集在繁华路段以令人反感的方式阻拦行人乞讨，影响着社会秩序；有的甚至利用乞讨之便，白天探路，晚上盗窃，给人们的生命财产带来威胁；有的乞讨人员实施诈骗、抢劫等违法犯罪活动；有的拐骗引诱少年，甚至胁迫摧残儿童作为他们乞讨生财的工具。特别是流浪街头的未成年人，更容易成为被侵害的对象，形成社会治安的一大隐患。
分歧
对职业化乞讨是否应限制
另外，在是否应对职业化乞讨人员予以限制和管理方面，还存在认识分歧。一种观点认为，根据“法不禁止即自由”的法治原则，既然目前没有禁止乞讨的法律，公民就有选择乞讨生存方式的自由，这项自由权利应受到国家的尊重和保护。另一种观点则赞同政府从维护公共利益和社会秩序的角度出发限制乞讨，并认为限制乞讨是符合当代世界人权公约的基本原理，是现代文明必然要求，强烈呼吁对由职业化乞讨引发的违法犯罪予以惩治。
报告指出，这种认识上的分歧，使基层执法人员在思想上顾虑重重，在执法中缩手缩脚，在“依法履行职责、维护社会秩序”和“依法保障人权、关怀社会弱势群体”中处于两难的困境，导致执法力度减弱。所以，对当前出现的职业化乞讨现象应否予以限制、应否依法予以管理，需要形成共识。
现状
缺乏有效执法手段
委员们认为，坚持自愿受助、无偿救助原则是《救助管理办法》的核心，是与收容遣送办法的本质区别。但救助管理制度是一项临时性的社会救助措施，不具有社会治安管理功能。在实际执行中，职业化乞讨人员普遍采取“告知不听，救助不去，劝阻无效，制止不服”的态度，执法人员对他们如何进行依法管理，缺乏法律法规依据和有效执法手段。
目前，公安机关对妨害社会治安的违法行为进行处罚的主要依据是1986年全国人大制定的《治安管理处罚条例》（1994年修改）。多年来，我国社会形势已经发生了很大变化，同时也出现了许多新的治安问题，但《治安管理处罚条例》未能及时作出相应修订，形成了法律上某些空白。对于有扰乱社会秩序违法行为的职业化乞讨人员，因缺乏明确的法律规定和有效处理措施，陷入甄别难、取证难、处理更难的困境。
建议
划定“禁讨区”或“限讨区”
针对目前存在的情况，委员们建议：制定我市对职业化乞讨限制和管理的行政法规，或单行颁布，或并入我市《救助管理办法实施意见》之中，颁发执行。其中，可根据首都的实际，参考全国各大城市的有关经验，既可以限制侵犯公共利益或他人权利的乞讨行为，规定乞讨人员必须严格履行不扰乱公共秩序、不欺骗社会、不侵犯他人权利等法定义务；也可限制乞讨的活动区域，对天安门广场、使馆区、军事要地、相关公共场所等，应明确划定“禁讨区”或“限讨区”。
对乞讨人员进行摸底
在《救助管理办法》规定的“告知、引导和护送”的基础上，进一步明确公安部门打击、处理流浪乞讨中违法犯罪行为，维护社会治安秩序的职责。由公安部门会同有关部门联合开展一次专项调查，在同一时段对城八区流浪乞讨人员进行摸底，了解他们的来源、生活方式和构成等情况，有条件的可拍照并建立档案，留存资料并逐步实现全市联网，初步区分其中的职业化乞讨人员、应重点打击的对象等不同性质的群体，摸清底数，采取有效措施进行打击，并建立长效机制。市公安部门可针对这一特殊群体，依法制定操作性强的取证、甄别工作细则，解决在打击乞讨人员违法犯罪工作中常遇到的“取证难、处理难”等问题。另外，委员们还建议在公安“110”的服务内容中应增加求助和举报有违法行为乞讨人员的功能。
扩大救助覆盖面
在目前的《救助管理办法》中，委员们建议民政部和国务院有关部门适时修改和完善《救助管理办法》，使之具有更强的操作性和指导性。要修改和重新规定救助条件，扩大救助覆盖面，将虽没有流浪乞讨行为，但因各种原因已经处于生活无着境地的求助人员列入救助对象，积极予以救助。
信报记者赵磊
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